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养老保障公平性问题研究综述
作者:乐山市沙湾区人民法院 -- 时间:2017-03-07 分享给好友:

当前我国正处于经济高速发展、社会急速转型的时期,人口老龄化日益严重和贫富差距逐渐拉大;在这样的特殊时期,社会保障制度显得尤为重要。因为社会保障的本质是维护社会公平进而促进社会稳定发展。社会保障体系是否完善已经成为社会文明进步的重要标志之一。然而,社会保障制度功能发挥的关键是其公平性是否得以彰显。养老保障制度作为社会保障制度最为基本也最为复杂的内容之一,其公平性直接影响到公民老年生活质量,所以,对社会基本养老保障制度公平性进行研究就显得尤为重要。本文将结合文献综述来论述社会养老保障公平性问题,以期为完善我国养老保障制度研究提供必要的铺垫。
    一、关于公平、效率与社会保障关系的研究
    对公平研究,最具代表性是约翰一罗尔斯的《正义论》(1971),他的一般正义观是:所有的社会基本价值(或者说基本善 primarygoods)一自由和机会,收入和财富,自尊的基础—都要平等地分配,除非对其中一种或所有价值的一种不平等分配合乎每一个人的利益。体现这一正义观的两个正义原则为:一是每个人对与所有人拥有的充分恰当的、平等的基本自由体系相容的类似自由体系,都应有一种平等的权利(平等自由原则),二是社会的和经济的不平等应这样安排,使它们:(1)在与正义的储存原则一致的情况下,适合于最少受惠者的最大利益(差别原则);(2)依系于在机会公平平等的条件下职务和地位向所有人开放(机会的公正平等原则)。罗尔斯从最少受惠者的地位来看待和衡量任何一种不平等,表达了通过某种补偿或再分配使一个社会所有成员都处于一种平等的地位的愿望。行为科学中对公平的研究更侧重人们的公平的主观衡量。行为科学家斯塔西一亚当斯的公平理论着重研究微观层面工资报酬的合理性、公平性及其对职工生产积极性的影响。该理论认为,人的工作积极性不仅与个人实际报酬多少有关,而且与人们对报酬的分配是否感到公平更为密切。人们总会自觉或不自觉地将自己付出的劳动代价及其所得到的报酬与他人进行比较,并对公平与否做出判断,从而影响自己的劳动行为。而经济学中对公平的研究主要在于分析经济成果在社会成员中分配的特性,即收入分配的相对平等。规范分析的结果表明社会成员之间的收入差距不能过分悬殊。诺贝尔经济学奖获得者印度经济学家阿玛亚一森认为,经济的不平等会导致效率的缺失,同时也会造成公平的缺失。世界银行出版的《2006年世界发展报告:公平与发展》中认为公平的基本定义是人人机会均等,并在两项基本原则中体现出来:第一项是“机会公平”,即一个人一生中的成就应主要取决于其本人的才能和努力,而且这种才能与努力是可控的,而不是被种族、性别、社会及家庭背景、或出生地等不可控的因素所限制;第二项原则是“避免剥夺享受成果的权利”,尤其是享受健康、教育、消费水平的权利,实际上是要求结果上的某种公平。要实现真正的“机会公平”,政府的公共政策应主要照顾社会群体中的弱者,而不是那些本来就掌握了大量资源的人群,这样才能保证每个人都有平等的机会。
    徐瑞仙(2009)认为,“社会公平与公正是人类久远的价值理想, 也是人类终极价值追求。 社会保障制度是人类文明的丰硕成果, 作为一项长久的制度安排, 与任何社会制度一样, 应该以社会公平、 正义作为其价值理念。”郑功成(2000)认为,社会公平需要通过完善的社会保障制度来加以维护,社会保障维护社会公平的方式有:一是强调公民参与社会保障的机会公平,二是通过提供保障基本生活和解除后顾之忧来维护公民参与社会竞争的公平,起到维持过程公平的目的,三是通过国民收入再次分配,在一定程度上缩小公民收入差距,减弱发展结果的不公平。李玲(2009)认为,"自现代社会保障制度产生以来,公平原则就是其首要原则,公平与社会保障制度具有内在的一致性。"景天魁认为,社会保障体系建立与否,是市场经济好与坏的分水岭,对社会公平促进与否,是社会保障制度强与弱的分水岭,为社会公平提供制度基础是社会保障制度的首要功能。
    然而在谈到公平问题上,必然离不开效率的问题。阿瑟一奥肯在《平等与效率》一书所指出的那样,“经济平等这个概念,很难予以确定和衡量。即使它存在的话,也不可能被公认为是完全的平等,但要公认是不平等却很容易”[[1]“阿瑟·奥肯,平等与效率[M].1999.01第2版]。杨玉生认为,公平与效率的权衡始终是社会保障制度改革的核心。德国以兼顾公平效率作为社会保障制度的建制理念,其保障制度对经济发展和社会安定发挥了重要的作用。在我国社会保障制度改革过程中,应逐步确立了兼顾公平与效率、统筹把握公平与效率的价值理念。公平与效率兼顾的价值取向要求将公平作为完善社会保障制度的基石,将效率作为实现和促进社会保障制度发展的手段,在公平与效率的协调发展中,充分发挥社会保障的公平与效率功能。王亚静认为,在社会保障制度的实施中要运用一切协调方式, 使公平和效率得到动态平衡, 共同得到提高。因此在体系构建和制度设计上要考虑到公平与效率的结合。
    公平和效率是社会保障的两大特征。从总体上看, 二者所持的价值取向是一致的。保证公平是为了效率提升创造条件和前提, 而效率本身就是一种更高级的平等, 只有高效率才能为公平分配提供可靠的物质基础。但是社会保障具体实施过程中, 公平与效率往往会出现矛盾。我国改革开放三十年来的实践活动和历史进程中,党中央在总结正反两个方面经验教训的基础上,对公平与效率的关系进行了由浅入深、由点到面的探索,力图根据改革进程、经济社会发展阶段以及各种利益关系的调整情况,努力把提高效率与促进社会公平有效结合起来。所以,关于公平与效率关系的提法也多次发生调整,大体经历了“公平优先一兼顾效率和公平一效率优先,兼顾公平一初次分配注重效率,再分配注重公平一在经济发展的基础上,更加注重公平一初次分配和再分配都要处理好效率和公平的关系,更加注重公平”的演变过程。可以看出,效率与公平是社会保障所追求的两大重要的价值理念,单纯追求公平优先或者效率优先都不利于社会保障体制的构建。完善的社会保障制度应该是公平与效率的统一体。
    二、社会基本养老保障公平缺失的研究
    对社会基本养老保障制度存在不公平之事实之研究:汪泽英、曾湘泉(2004)和王艳萍、杨旭东(2009)将基本养老保险制度的不公平分为机会上、过程上、结果上的不公平,认为机会上的不均等源于制度上的缺失,以致造成具有同样收入与参保意愿的不同从业人员参保机会上不均等的结果;过程上的不均等,源于制度条款设计上的缺陷或未随着社会环境的变化而及时调整,造成条件相同的参保群(个)体在缴费、待遇领取等方面执行不同的标准;结果不均等则是机会不均等和过程不均等两方面造成的[[1]汪泽英、曾湘泉,我国基本养老保险制度的公平问题探析〔J].中州学刊,2004]。陈雪莲、曾文华认为,我国社会保障的条块分割特征非常明显,且覆盖面太窄。李德刚、周佳(2010)认为,我国社会保障不公平表现在"人群间、地区间、城乡间、性别间以及代际不公平"。杨向东(2009)按照职业特点和对社会的贡献将社会人群分为四类,并在此基础上依同类之间和不同类人群之间待遇差别范围大小将城镇养老保险公平度划分为四个等级。彭海艳(2007)采用GE指数分解法、GINI系数分解法,对1998到2004年我国社会保障支出水平的地区差异情况进行了分析研究。李布和、陶纪鹏(2009)通过对比发现,我国不同行业的社会保障待遇存在明显的差距:机关事业单位高于企业、垄断企业高于非垄断企业,这种差距给不同行业间的收入差距产生了很大的影响[[2]李布和、陶纪鹏,我国社会保障制度对行业收入差距的影响和对策,经济纵横,2009.4]。侯志国(2012)从社会基本养老保障覆盖面、筹资方式和待遇计算方式、养老金待遇三个方面来论证我国社会基本养老保障制度公平性缺失的事实是存在的。肖严华(2008)中国养老保险制度的公平性问题是包括代内公平和代际公平问题,其中代内公平主要有城乡、社会人群方面。任若恩(2004)在介绍代际核算手法的基础上,结合中国的实际情况,将人口按照年龄、性别和城乡三个维度分开,并考虑养老保险的覆盖面,以2002年为基准年,对我国的养老保险制度做了验算分析。研究表明,在不同的贴现率和经济增长率的假设下,将来时代的代际账户负担额比现在世代高出66—94%不等,说明我国存在较大的代际不平衡。另一方面,从城乡差距来看,绝大部分的农村人口从政府获得的收入都小于他们对政府的支付,说明我国养老保险政策在城乡间不平衡状况非常严重。蒋云赟(2009)利用代际核算体系来分析我国企业基本养老保险的代际平衡状况,结果显示现行的企业养老保险体系无法实现代际平衡。如果单位缴费率降为18%或者个人缴费率降为6.25%,或者养老基金保值率能够上升至6%,都可以实现代际平衡,因此尽快作实个人账户,提高养老金保值率是改善现行养老保险体系的公平性的有效途径之一。
    对社会基本养老保险公平缺失的原因分析:肖艳(2008)认为养老保险制度设计的初衷在于消除老年贫困和再分配,应该体现社会互济与公平安全,改革应以公平和安全为导向,认为目前养老保险存在着再分配累退、不能解决隐性债务、基金投资风险和管理成本、人口老龄化、经济波动、地区流动等诸多方面的偏差问题。肖严华 (2008)将我国制度设计的多重分割认为是造成不公平的主要原因段家喜认为,社会养老保险有效覆盖面窄,而覆盖面小会大大降低制度的公平性,社会养老保险原本是保障社会公平的重要手段,反而成为加剧社会不公平和拉大收入差距的主要原因之一。何文炯(2010)认为,由于设计理念、思路、实施过程中的存在的各种偏差,造成现行社会养老保障制度"群体待遇差距过大、实际覆盖率不高"等公平现象,解决这一问题的具体办法有:调整设计思路、确定目标模式、完善政策措施。吴湘玲(2005)认为,由于计划经济、城乡分割、身份制等多种原因,造成我国基本养老保障制度存在严重的人群分割问题,要解决这一问题必须建立全面性的基本养老保障制度。
    一个完善的养老保险制度应该面向全体具有一定收入能力的劳动者,从而形成一定的享有权利的起点公平,否则,养老保险制度公平就无从谈起。具体从制度要素来看,就是养老保险制度要有广泛的覆盖面,将更多的群体纳入到制度里面来。在参保劳动者之间,养老保险费的缴纳义务和养老金待遇权利应该具有一致性。一方面既要保证不同特征群体如职业类型、性别、收入等之间的缴费义务对等,又要保证养老金待遇与缴费义务相适应。这体现了养老保险制度的过程公平。最后,在保证养老保险过程公平的基础上,还应该解决好统筹协调的问题,这体现了养老保险的结果公平和补偿公平,即社会养老保险制度通过一定的收入再分配功能的发挥,使养老保险利益的差距得以控制在合理的范围内。既要控制养老保险保障水平的合理差距,又要统筹协调好地区之间、城乡之间、机关事业和企业之间的养老保险利益。但目前我国现行的社会养老保障制度主要包括:机关事业单位工作人员离退休制度、城镇职工养老保险制度、新型农村养老保险制度、城镇居民养老保险制度等。现行的养老保障制度仍存在许多不公平的因素,主要体现在1、城乡差异。社会养老保险制度城乡覆盖率差异十分明显,城镇居民的基本养老保障的覆盖率明显高于农民养老保险的覆盖率。其次在参加养老保险的城镇居民和农村居民内部,城镇居民的养老保障水平远远标准高于农民的养老保障水平。还表现在城乡老龄化倒置,农村老龄化人口高于城镇,城乡养老制度不对等。农村家庭养老一直占据着农村养老保障的主体地位,然而随着城市化进程和现代化的冲击,家庭养老的地位逐渐下滑,尽管目前仍然发挥着重要作用,但是农村贫困人口问题和老龄化问题客观上反映出了农村对养老保险的现实需要,而这种需要则更加剧了目前养老保险制度城乡之间的不公平性。2、区域差异东部、中部、西部社会基本养老保险的覆盖率呈依次递减的趋势,但是资金充足率却呈现出了相反的趋势。3、机关事业单位和企业养老保险之间的“双轨制”。“退休金双轨制”是指城镇企业职工基本养老保险制度与机关事业单位退休人员养老金制度并存。首先,在筹集养老保险资金的方式上,机关事业单位由国家财政全部支付,企业职工除单位扣除工资的相应比例,自己还缴纳8%。其次,有数据表明机关事业部门的养老金替代率比企业部门养老金替代率平均要高出20多个百分点,机关事业单位的工作人员在退休后仍可以维持在一个较高水平。最后,机关事业单位与企业两部门之间,不同工龄和工资水平的个人养老金待遇也存在差距。
    造成我国现行养老保障制度不公平的原因有,1、公平理念的缺失,从转型期我国养老保险制度不公平问题的根本原因是我国养老保险制度从建制开始就有区别对待的趋向,并没有真正确立起“人人有权”的主体平等理念。2、制度上的多重分割。其是我国养老保险制度公平缺失的重要原因。背后反映的就是我国现行制度存在多重分割,其内在逻辑就是将社会群体进行多重分别对待,结果导致我国现行养老保险制度的严重碎片化。3、城乡二元户籍结构,是的城镇居民和农村居民的覆盖率、养老金待遇差异大。4、社会人群的分割。在我国现阶段,社会人群按照上述标准被城市正规就业人群、机关、事业单位职工、农民、农民工和征地农民等几种群体,在这种人群分割体制下,养老保险制度被人为地模块化,使得不同群体之间的利益得不到公平地对待。5、区域经济发展不平衡导致养老保险区域差异明显。我国各地区自然资源和环境各不相同,经济基础也不一样,特别是改革开放以来,人力资源条件和管理水平差异造成我国各个地区的经济发展相差很大,区域之间的资金筹措能力大不相同。建立在各地区经济发展水平之上的社会保险制度必然也是各式各样。
    三、改善我国养老保障制度公平性对策的研究
    陈雪莲、曾文华(2010)提出,针对我国目前社会养老保障制度存在的问题,构建完善规范的社会保障体系,应建立完善的社保基金征收、管理法律、法规体系;建立明确的财政社会保障预算管理制度;通过开征社会保障税征收社保基金;加强社保基金投资运营的监管,确保基金保值增值;加大宣传力度,增强公民的养老保险意识,提高养老保险覆盖率。徐文芳(2010)提出构建我国农村养老保障制度应坚持城乡统筹,扩大养老保障覆盖面;充分发挥政府的主导作用,加大财政的投入力度,降低农民的缴费压力;构建多支柱农村养老保障模式。吴建认为,构建农村社会养老保障体系应加强农村养老保障立法;合理确定农村社会养老保险基金的来源;确保农村养老保险基金的保值增值;加强农村养老保险基金的核算工作;实行农村养老保险市场化运营;建立适应地区经济发展水平的养老体系;改革现行的预算制度,讲社会保险基金的收支单独编制预算。段家喜(2008)提出,中国养老保障体系的改革应结合中国经济社会发展及改革进程的实际,坚持“广覆盖、保基本、多层次、可持续”指导方针,推进体系、组织、机制和政策方面的创新。侯国志(2012)提出从四个方面强化我国养老保障制度的公平性。吴建(2003)提出应合理确定农村社会养老保险基金的来源,并且去确定养老保险基金的保值增值。杨提出,化解我国社会保障制度中不公平问题,应改革社保体制,营造起点公平、消灭社保盲区,健全覆盖体系。马俞敏(2011)提出强化我国基本养老保险公平性应坚持养老保险制度改革的基本原则,即要坚持社会保障公平性原则、法律基础地位原则、养老保险政策连续性的原则。同时还应构建全国统一的基本养老保险关系转续制度和全国同意的基本养老保险制度平台。
    在对改善社会基本养老保障制度公平性的研究里,许多学者都提到应加强法律保障力度。其中包括加强宪法保护,目前宪法中关于社会保障制度的规定都是零散的,没有确切地、系统地对社会保障权做出规定。在宪法中明确规定公民的社会保障权,就等于从法律起点上确定了国家和公民在社会保障权上的义务和权利,这不仅有利于保障公民的社会保障权利,而且对于完善社会主义法律体系具有重要意义。还包括进一步完善社会保险法。其次,许多学者也提出应扩大基本养老保障的覆盖面,扩大企业职工和城镇居民养老保险的覆盖率,同时也要推动农村养老保险在全国范围内开展。加大农村保险的财政支持力度。还有很多学者更提出了更为详细的对策,如养老资金的筹集、运营都提出了详尽的对策。这些对策和意见有助于改善我国养老保障制度公平性问题。
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